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体育治理主体的结构困境与实现途径

时间:2020-01-14 来源:广州体育学院学报 作者:李金锁,张艳芳 本文字数:8247字

  摘    要: 采用文献资料法,在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下,对治理与体育治理概念进行梳理,探讨体育治理主体的结构困境与实现路径。研究认为:政府部门力不从心,导致体育资源调节失序;市场企业力浅待育,导致体育资源配置失衡;社会组织力弱难济,导致体育资源调动失能,是体育治理体系所遇到的现实问题。因此,需要重构体育政府权能,为多元主体腾挪空间;有序体育市场参与,为多元主体重塑关系;扶持体育社会力量,为多元主体建立格局,从而发挥体育资源配置的最佳效应,最终形成多元共治的体育善治格局。充分调动多元力量参与体育治理,从而形成横纵向网络模式,使体育治理在目标差异、责权划分、利益分配中形成一种平等、协商、合作和参与的共治局面,为体育治理良性发展铺平道路。

  关键词: 体育治理; 全面深化改革; 主体; 善治; 实现路径;

  Abstract: By using the method of literature,under the background of " promoting the modernization of national governance system and governance ability",this paper sorts out the concepts of governance and sports governance,and probes into the structural dilemma and realization path of sports governance subject. The research shows that: the government departments are unable to do their best,which leads to the disorder of sports resources regulation; the market enterprises are not strong enough to be educated,which leads to the imbalance of sports resources allocation; the social organization is weak,which leads to the disability of sports resources mobilization,which is the practical problem encountered by the sports governance system. Therefore,it is necessary to reconstruct the power of sports government to make room for multiple subjects; orderly sports market participation to reshape the relationship between multiple subjects; support sports social forces to establish a pattern for multiple subjects,so as to play the best effect of sports resource allocation,and finally form a pattern of good sports governance with multiple co governance. Fully mobilize multiple forces to participate in sports governance,so as to form a horizontal and vertical network mode,so that sports governance can form a co governance situation of equality,consultation,cooperation and participation in the goal difference,division of responsibilities and rights,and benefit distribution,and pave the way for the sound development of sports governance.

  Keyword: Sports governance; comprehensive deepening reform; subject; good governance; realization path;

  当今我国社会正处在一个无尽变革的时代浪潮之中,流动性、复杂性、不确定性的时代特征,要求我们及时回应时代需求,处理好社会可持续发展所遇到的诸多问题,于是,“治理”概念进入到人们的视野之中。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,就是对社会改革的顶层设计、系统部署和全局把握,作为全面深化改革的总目标,“社会治理体系”中的“体育治理”,同样是值得我们思考的重大问题。“把党的决定贯彻到我们体育战线,就是要坚持依法治体,不断完善体育治理体系,推进治理能力现代化”[1]。体育中承载着全面建成小康社会“中国梦”的实现,全民族身体素质提升、健康水平提高,是体育促进“人的全面发展”的目标要求,体育是强国之基的根本所在。面对当前体育领域改革所遇到的新形势、新问题,势必需要通过体制机制创新,来推动多元主体参与,不断提升体育治理能力的现代化,“才能实现有效的和民主的治理”[2],从而破解体育改革所遇到的积弊与障碍,推动我国体育事业全面、协调、可持续发展。体育治理理念的确立、机制的建立、模式的运行,是一场从内涵到外延、思维到方法、体制到实施的深刻变革,需要我们把握理论原理,寻找科学规律,完善治理结构,以顺应国家和社会发展的时代背景与变革需求。
 

体育治理主体的结构困境与实现途径
 

  1、 体育治理的概念

  体育治理是社会治理的重要组成部分,要推进我国治理能力的现代化,体育治理问题需要得到足够重视和关注。体育治理兴起于公共体育管理,是需要政府、市场和社会组织共同参与的实施过程,它需要平衡不同利益主体之间的不同需求,从而达到高效的系统运转。体育是社会运行的重要领域,并且在其中扮演着主角,它在社会规范中扮演引领、榜样和先行的角色,因此,体育无法远离社会独自运行,它必定在社会治理体系之内,与社会发生着千丝万缕的联系。随着,我国社会改革进程的加快,体育市场化推进暴露了原有体制机制的弊病,僵化的体育管理体制必定需要向体育治理模式转换,“伦理缺失、行为越轨、道德失范”[9]等问题,需要在治理实践中寻找方法和路径,以协同各方需求,平衡之间差异,实现体育善治。“体育治理是运用治理的新方式来处理体育利益多元主体的冲突,使之协同合作,高效有序,最终达到体育善治的过程”[10]。在日益多元化的当今社会,体育已经超越自身领域,在全民健康、公民教育、文化权益、社会福利等方面,社会公共事业中发挥着重要作用。马波特提出了世界体育治理5个原则:透明、民主、问责、自治与社会责任,从而赋予体育治理更多的信息和话语。体育治理是迈向体育强国的重要基础,中华民族“体育梦”的实现,需要明确政事、政企、政社之间的关系,转变政府职能,将体育引向社会化、产业化、法治化的轨道,是体育治理的历史使命和社会责任。

  2、 体育治理主体的结构困境

  2.1、 政府部门力不从心,导致体育资源调节失序

  在我国,体育是社会主义事业的重要组成部分,是国家发展、社会进步和民族兴盛的大事之一。在改革开放以前,政府作为唯一的主体参与着体育管理,以计划配置的方式掌控着整个体育资源。政府实际处于垄断的地位,统筹着社会力量和体育资源,并在“举国体制”的保障下,取得了一系列举世瞩目的成就。可是随着我国社会由计划经济向市场经济迈进,单一的政府主导型体制,无法满足体育市场和社会多元化需求,在体育管理中尽显疲态。政府在市场力量面前总是出现政策滞后现象,体育需求与供给之间存在裂痕,使得体育资源使用效率低下,“紧缺与浪费并存”[11]并逐步反映到现实生活之中。如:广场舞球场之争,暴走团被撞等,都从侧面反映出我国体育资源在供需层面的不足与失序。

  首先,体制积弊。在一元供给的模式中,政府优先将资源投入到竞技体育中,在赢得奖牌和获取名次的惯性思维指引下,竞技体育被优先考虑,而对群众体育投入过少关怀缺失。其次,供给不足。参加体育锻炼而“缺乏场地器材”状况严重,居民聚集区没有锻炼空地,2013年的调查结果人均仅为1.46m2,这也成为群众体育发展的主要瓶颈。再次,利用不够。近年来我国兴建了一系列大型体育场馆,但是多在城市周边远离居民区,导致利用不足。另外,学校、企业、事物单位场地闲置率较高,2013年调查结果我国中小学体育场馆开放率仅为31%[12],闲置问题严重。最后,配置不均。我国幅员辽阔,造成城乡之间差异化严重,体育资源配置上农村地区远远落后于城市,并且比例严重失衡。在一元主导的体育资源配置模式中,政府很难深入细致地观察市场状态,导致体育资源调节失序的状况时有发生。

  在政府所主导的管理体制中,政府无暇关注众多利益主体的多元需求,它总是滞后于社会发展,同时,对于体育资源掌控呆滞且灵活性欠缺,只能从全局上把控,而无法兼顾众多的利益诉求。政府的优势在于事前计划,作为一种集体决策的指引,它无法细致入微深入体育事务的方方面面,必然导致体育资源配置的调节失序。

  2.2、 市场企业力浅待育,导致体育资源配置失衡

  在市场经济中,政府的能力具有局限性,因此要实现体育有效治理,市场主体的介入不可或缺。发挥市场在资源配置中的决定作用,是社会转型升级的关键环节,也是释放市场巨大潜能的中心工作。可是,在实际发展过程中,并未能全面盘活体育市场的现有资源,市场机制还需要得到更为有效的利用。体育具有商品属性,是在市场经济中所验证的经验,因此,体育的市场化、社会化和产业化,是必须探索的实践道路。2013年,NBA采用OTT模式与ESPN签下9年266亿美元的合同,市场机制的导入可以使得政府退出经营领域,将职业体育推向市场。“英超与天空电视台的转播合同由1.91亿英镑(5个赛季)上升到6.7亿英镑(4个赛季)再到11亿英镑(3个赛季)”[13],可以视为体育治理模式的成功经验,职业体育已经具备全盘走向市场的能力。

  在我国,1992年的足球市场化改革,可以视为是体育市场化探索的标志。2014年国务院颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,明确指出到2025年我国体育产业将达到5万亿元。2013年我国体育产业增加值为3563亿元,占当年GDP的比重仅为0.63%,而美国则为3%,任重而道远,实现这一目标还有很长的路要走。由于我国体育产业起步比较晚,体制机制还需理顺,产业结构不尽合理,体育品牌尚需打造,整体上看产业规模较弱。体育市场的繁荣,应该是多方协调综合治理的结果,可是,从目前我国体育市场发育看,大众体育意识还有待觉醒,政企关系还有待协调,市场秩序还有待建立,社会资本还有待介入,这都需要不断盘活体育资源系统治理。

  可是,随着市场机制对体育资源配置话语权的提升,体育公共服务逐渐变成私人领域的事件,当消费占主导之后,体育全盘推向市场将丧失其公益性,从而使得体育资源配置倒向资本逐利之中,失去了服务于民的纯然本性。这必然又走向了另外一个极端,体育资源配置需要公共与私人、消费与娱乐、经济与服务等诸多方面兼顾,单一强化某一方面必然导致原有本性的缺失。市场本性是逐利的,当经济性在体育资源配置中占主导地位后,“服务价格过高”[14],就成为摆在人们群众中的障碍,体育资源配置还是出现不均衡的现象。

  2.3、 社会组织力弱难济,导致体育资源调动失能

  针对于“非政府即市场”的治理模式,社会组织成为体育治理中的重要力量。随着体育体制改革的不断深入,调动一切力量办体育得到广泛重视,社会的民间力量、公民社会、社会团体、第三部门为体育治理的有序进行提供了无限遐想。1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》中提出“国家办与社会办相结合”的体育改革目标,体育民间组织的发展受到极大重视,但其成长始终进展迟缓。随着市场经济的完善,社会也相应需要进行结构重组,这势必需要引进新的力量参与社会治理,在体育领域,体育社团等社会组织成熟与壮大,将使得体育治理中的多元主体得到不断发育。

  在治理实践中,单一的政府供给或市场供给,都会出现极端化现象,要么逐资本要么重服务,而体育治理中多元化正需要社会组织进行弥补,才能最大限度地发挥治理效率,满足不同主体的利益需要。体育社会组织的公益性、服务性和非盈利性,正好契合了公共服务的需求,将民间组织引导进入体育治理主体中,能够很好克服单一主体在供给模式的缺陷。据统计,“2002年全国性体育社团共有87个”[15],而到2014年则发展至1.5万个,然而体育社团数量的增长,并未能改变体育治理结构,导致体育社会化改革迟滞不前。主要原因是体育社会组织自律性不强、人才匮乏,大多数体育组织是以“草根”形式存在,结构比较慵懒,未能积极参与到体育治理的社会进程之中。

  体育社会组织还未能承担社会治理的重任。一方面,受传统观念束缚,政府部门对体育社会组织缺乏足够信任,自身组织仍然处于松散状态;另一方面,社会支持不够,参与体育治理的机制不健全、制度不完善,体育社会组织难以寻找到话语权;再一方面,组织数量稀少,在应对社会问题时经验不足,并且资金缺乏,行政色彩浓厚,组织能力尚需提高。多数体育社会组织是政府的附庸,因政府行政需要而设立的,因此其与政府色彩吻合,“同构”[16]特征明显,生存于政府与市场的狭小空间之中。由于,体育社会组织处于政府让渡的权力空间之中,其非营利性、公共性和服务性未能很好地体现出来,反倒使得“非官非民”的特征凸显出来,导致其在体育治理处于失能的尴尬境地。

  3、 体育治理主体的实现路径

  3.1、 重构体育政府权能,为多元主体腾挪空间

  体育治理的重大议题是如何使一元管理模式向多元治理模式的转型,即由政府管理型向多元型治理型迁移,使单级化的纵向管理向多级化的横纵向网络治理转化。政府部门既是改革的执行者,同时也是改革的对象,要实现政府、市场、社会对体育事务的协调共治,政府就必须让渡出部分行政空间,将权能进行合理重构,这就需要政府在“让位”的同时又不能“缺位”。更好发挥政府的职能作用,关键是政府应该放弃投资者、经营者的身份,逐步退出直接参与体育资源配置领域,为市场和社会腾挪空间搭建平台。政府应该主动关切市场主体和社会组织的利益诉求,主导并推进体育治理改革,按照治理规律对自身及社会进行重构。这就要求对政府权力进行瘦身,在限制其权力范围的同时,提升其社会治理能力,强化政府对体育公共服务产品的供给能力。“这是体育行政部门扎实推进自我革命和放权让利的进程”[17],只有政府在主动退出后,各类市场力量和社会组织才有施展的机会与空间。

  通过权力转移和让渡,使政府从繁琐的市场和社会具体事务中抽身,才能更好地发挥政府统筹规划的优势,才能在整体和宏观层面制定规则,行使管理和监督的职责。市场和社会力量的有序介入,并不意味着政府彻底远离撒手不管,而是将政府的重心放在监管上,既要保护竞争机制又要防范投机行为,做一个有责任和担当的政府。“在体育公共产品的供给上,体育行政部门有序退出应坚持的原则是:只要有可能,体育公共服务的提供者就不能是一方;只要有条件,就应在多元体育公共服务提供者之间引入竞争机制”[18]。政府的权能重构与分权,应该理顺政府与市场之间的关系,把视域重心放在制定政策和有效监管上,放权微观事务和具体事宜,让政府包办转变为多元共办,形成一种体育多元共治的格局。政府需要尽可能的让渡权力,使市场能够自主经营、自我管理,让市场和社会涉足更多体育公共领域,而政府则应该在制定决策、监管问责等方面使用政策工具,培育多元主体体育共治的理想局面。

  3.2、 有序体育市场参与,为多元主体重塑关系

  体育市场主体的建立是深化改革的重要内容。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”的重大论述。把处理好政府和市场的关系作为整个深化经济体制改革的核心问题,体育资源配置中的市场化改革势在必行。政府的有效介入,制定制度规范市场行为,出台政策引导企业参与,营造社会风尚公益愿望,使体育公共产品在市场中运行通畅。规范市场行为需要制定制度边界,明晰政府和市场的关系,发挥市场在体育资源配置中的最大效率。市场主体参与体育治理其目的在于追求自身利益的最大化,盈利是它最大的动力,而非盈利性的体育公共服务产品是其不愿意涉足的领域,这样就会出现“市场失灵”的局面,因此,政府干预是必然的选择。政府应该为体育发展的战略性问题考虑,而不应该拘于市场的缺陷之中,更不应该操控市场用以配置体育资源。

  全面推进体育改革,就应该明确多元主体责权利的边界,从而在体育资源配置中既不缺位也不越位。在处理利益相关问题时,应该做到“先市场、后政府”,以“用足市场、慎求政府”的态度推进体育治理改革进程,最终实现政府有为和市场有效的共治局面。体育市场依赖产权制度进行盈利,凭借契约精神注入公益,在制度的规范指引下,市场是有意愿参与体育公共事业,以实现社会舆论的最大收益。在体育社会与经济价值中,政府与市场都各有侧重点于优势,因此,要实现体育治理效益的最大化,就应该实现政府与市场机制的互补,从而实现最佳收益。2013年统计数据显示,我国体育产业增加值以年平均22.6%的速度增长[19],说明市场在体育资源配置中蕴涵着巨大潜力。市场主体的做大做强,对于体育资源配置有好处,但也会存在经济至上的单一性,使得体育治理效率发挥失效。市场天然的逐利性,会使得体育资源配置取决于社会成员的购买力,从而导致体育公共服务非营利性的失衡,导致体育资源配置的不公平。这就需要在治理实践中,处理好政府与市场的关系,既有发挥其优势又要弥补其不足,确保群众能够享受体育公共服务带来的红利。

  3.3、 扶持体育社会力量,为多元主体建立格局

  社会组织在体育治理中具有巨大的潜力,当政府部门让渡出部分权能后,社会力量应该主动承接,以确保体育治理工作的有序展开。党的十八届三中全会明确指出“激发社会组织活力”,确保体育社会组织在体育治理中的主体地位,只有这样才能形成多元主体参与体育治理的共治格局。多数体育社会组织是由政府“自上而下”形成的实体,具有浓厚的行政色彩,并与体育行政部门存在深厚联系。因此,体育社会组织改革需要明确职责,淡化行政标签,将工作重心转向体育公共服务事业上来,从而摆脱政府行政弊端,亮明自身的社会属性,积极做好政府退出之后的补位工作。政府要有所选择的将权力向社会转移,加大培植社会力量的责任,打破行政垄断体制,形成政府、市场和社会多方参与的体育治理格局。以往体育行政部门将体育社会组织设定为天然的对手,这难以发挥体育社会组织的效率,因此,政府部门应该对体育社会组织从排斥、约束转向激励与监督并举,分清楚各自的责权利边界。

  2013年9月,国务院下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,这意味着政府对体育治理模式的全新探索,政府购买、社会供给将成为一个新举措,有能力、有资质的体育社会组织将得到政府的资金支持,这也将成为体育社会组织发展的全新动力。随着政府从社会组织中退出,政府和社会之间必然出现治理真空,而市场有逐利的内在要求,体育社会组织正好承接着这一领域。体育社会组织创生于这一过程之中,其作用政府和市场都无法替代,其具有鲜明的“草根”特性。而往往在社会参与中,草根组织最能深入社会的方方面面,是激发大众体育活力的重要力量,从中也凸显出体育回归生活本身的特殊性。政府应该摒弃固有传统观念,为体育社会组织发展铺平道路,降低组织准入门槛,让体育社会组织有合理存在和发展的空间。同时需要多方筹措资金,对体育社会组织发展创造条件,培育、孵化和壮大体育社会组织,并使其真正发挥在体育治理中的作用和效能。体育社会组织是“非市场即政府”治理危机中的第三级,也是在体育治理多元共治中的民间力量,应该受到广泛重视和认可。

  4、 结束语

  社会改革是社会发展的原动力,体育作为社会发展的重要力量需要得到足够关注。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,既是重大问题也是历史机遇,为创新体育发展方式,带来了一个不可多得的历史窗口机遇期。改变过去体育行政部门一元主导自上而下的纵向管理体制,转变为由政府、市场和社会共同参与的体育治理模式,从而发挥体育资源配置的最佳效应,最终形成多元共治的体育善治格局。充分调动多元力量参与体育治理,从而形成横纵向网络模式,使体育治理在目标差异、责权划分、利益分配中形成一种平等、协商、合作和参与的共治局面,为体育治理良性发展铺平道路。

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    李金锁,张艳芳.体育治理的概念内涵与实现路径[J].广州体育学院学报,2019,39(06):11-14.
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