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黄金市场的反洗钱监管与国际比较

时间:2020-01-22 来源:上海金融 作者:吴洁,石龙 本文字数:8405字

国际投资学论文参考阅读6篇之第三篇:黄金市场的反洗钱监管与国际比较

  摘要:本文认为黄金的固有物理特点、硬通货属性、现金交易特征、庞大交易量以及交易匿名化特征等均是黄金市场存在洗钱风险的原因所在。研究FATF相关建议指引及国外黄金市场反洗钱监管经验发现,明确的反洗钱义务主体范围、全面的反洗钱义务要求、详细的洗钱风险指引、实时公正的监督机制、严格的犯罪惩戒制度等是反洗钱工作顺利开展的重要保障。在此基础上,对我国黄金市场反洗钱工作展开调研,总结了当前工作经验和不足,并建议:强化黄金市场反洗钱意识,加快出台我国黄金市场洗钱风险指引,尤其需关注场外交易市场洗钱行为,加强与执法部门协调合作防范化解重大金融风险。

  关键词:黄金市场; 反洗钱监管; 国际比较;

  近年来,随着金融领域"去杠杆、强监管、防风险"的深入推进,监管部门密集出台多项政策,持续加强对金融机构的反洗钱和反恐怖融资监管。与此同时,国际权威反洗钱组织金融特别行动工作组(FATF)于2018至2019年对我国开展第四轮反洗钱和反恐怖融资互评估,特定非金融行业的反洗钱工作情况是此次互评估的一项重要内容。为贯彻落实十九大精神,打好防范化解金融风险攻坚战,切实防控洗钱风险,进一步提升特定非金融行业反洗钱工作的有效性,本文聚焦黄金市场反洗钱监管的国际经验,结合我国黄金市场反洗钱工作现状,提出进一步完善相关工作的建议。

国际投资

  一、黄金市场洗钱风险分析

  黄金市场洗钱,是指借助于黄金的开采、冶炼、加工、贸易和回收等环节,经过处置阶段、离析阶段和融合阶段,掩盖犯罪所得及其收益,将非法资金合法化的行为。黄金的固有物理特点、硬通货属性、现金交易特征、交易量大以及交易匿名化特征等均是黄金市场存在洗钱的主要原因。

  (一)黄金的固有特点为洗钱提供便利

  首先,黄金具有硬通货和商品的双重属性,全球范围普遍接受,且流动性较强。作为国际货币,黄金的交易和流通可发生在银行系统之外,相比其他金融资产和交易媒介,具有隐秘性特点,可避免在金融系统内留下资金交易痕迹,较难追溯上下游联系。其次,黄金及黄金制品有体积小、价值高、便于藏匿的特点,能便捷地转换为现金或其他资产。再次,有些国家的社会文化影响了国民偏好,居民热衷于储藏黄金及黄金制品,需求量大且稳定,黄金交易不受地域影响。这些特点都是吸引犯罪分子利用黄金洗钱的重要缘由。

  (二)黄金市场洗钱的隐蔽性强

  黄金交易的资金量大,从开采、销售到回收各阶段均存在洗钱风险,且洗钱活动不易被察觉,反洗钱监管难度高。开采端,大型黄金主产地的黄金生产规模可达数十吨,即使是几千万价值的黄金买卖也较难引起关注。目前市场上还存在众多小型、零星黄金矿违法开采的现象,洗钱分子可勾结违法矿主购买黄金,变黑钱为黄金,再带往国外或通过国内黄金交易市场出售变现,完成黑钱洗白的全过程,为犯罪分子利用黄金洗钱提供了便利。交易端,黄金涉及的资金量大且交易频繁,洗钱资金渗入其中较难监测,常常出现交易资金量与真实黄金交易量不匹配的情况。犯罪分子以交易黄金为名,实则划转资金并试图规避反洗钱监测。回收端,黄金回收市场多而杂,很难识别回收对象、回收金来源和回收金等级,回收金价值评估标准的缺失也是黄金回收市场藏匿洗钱犯罪的重要原因之一。

  (三)黄金场外交易市场多为匿名交易

  目前我国黄金场外交易缺乏有效的管理约束,经销商虽然被纳入反洗钱义务主体范围,但在利益等因素驱动下,经销商没有动力也不愿意要求客户提供身份资料,担心过多的盘问和记录会丢失客户。从而,客户可通过各种渠道匿名购买金条及黄金制品,犯罪分子持有黑钱可在各个经销商处分批购买黄金且不留痕迹。由于缺乏有效的客户身份识别手段,黄金行业洗钱风险增加。

  (四)现金交易方式暗藏洗钱隐患

  上海黄金交易所是目前国内唯一的黄金场内现货交易市场,采取会员制管理,交易所的交易费用相对较高,且入会门槛和要求比较严格。不少企业选择场外市场交易,主要因为:一方面可规避高昂的交易费用;另一方面,场外市场仍可采用现金结算方式进行交易,灵活便捷。犯罪分子可使用现金在零售市场购买黄金制品,再寻找渠道变现,进而完成整个洗钱流程,这也是其热衷于黄金场外市场洗钱的重要原因之一。

  (五)黄金线上交易模式助推洗钱风险的产生

  伴随着互联网金融的发展,黄金零售、电子黄金、黄金挂钩的理财产品等业务逐步呈现"线上"交易趋势,新技术与传统金融融合的同时,洗钱风险也相应凸显。尤其是互联网平台良莠不齐,部分平台的主体资格和经营模式存在诸多不规范之处,受利益驱动的影响,客户身份识别、交易监测的工作意识和主动性不强,存在较大风险漏洞。

  二、国外黄金市场反洗钱监管经验借鉴

  FATF在《四十项建议》中将贵金属交易纳入特定非金融行业范畴,要求贵金属交易商及其客户的现金交易达到或超过规定交易金额1时,要履行客户尽职调查、交易记录保存以及报告大额交易的反洗钱义务。FATF于2015年7月发布《黄金行业洗钱和恐怖融资风险报告》,分析了黄金行业洗钱风险存在的原因,梳理行业各环节的洗钱渠道,并对反洗钱监测指标提出初步指引。

  本文选取较好执行了FATF标准的美国、比利时和瑞士为代表,这些较早开展特定非金融行业反洗钱工作的国家,构建了相对完善的法律法规体系,对我国开展黄金市场反洗钱工作有一定的借鉴意义。总结其在黄金市场的反洗钱监管经验主要有几个方面:明确的反洗钱义务主体范围,全面的反洗钱义务要求,详细的洗钱风险指引,实时公正的监督机制,严格的犯罪惩戒制度等。

  (一)明确的反洗钱义务主体范围

  2005年,美国FinCEN2出台《临时最终规则---关于贵金属、宝石、珠宝行业经销商的反洗钱方案》(以下简称《规则》),对于贵金属、宝石、珠宝行业的反洗钱监管制定了详细的实施细则。2008年,FinCEN发布《风险评估指引》(以下简称《指引》),针对《规则》中部分内容作进一步解释,对风险评估工作提出细化指导意见。

  《规则》将贵金属、珠宝行业的反洗钱义务主体确定为经销商,要求每个新列为反洗钱义务主体的经销商在6个月内建成反洗钱监测系统。经销商界定标准为:上一纳税年在美国境内购买且销售至少50000美元涵盖商品3,或总收入中超过50000美元来源于经销涵盖商品的人员。《规则》和《指引》中进一步明确反洗钱义务主体范围:一是工业设备和仪器中含有的贵金属、珠宝等不属于涵盖商品范畴,FinCEN认为由于该类涵盖商品不构成工业设备价值的主要部分,涉嫌洗钱和恐怖融资的可能性较低。二是设定交易门槛,框定50000美元以上交易规模的经销商为义务主体,其他小规模交易商和个人收藏爱好者不纳入义务主体范围。三是强调买卖活动必须发生在美国境内,即要求经销商在美国有真实的销售行为。四是强调经销商同时从事买卖业务,单纯的"买"或"卖"均不属于经销商概念范畴。五是确定将部分零售商纳入反洗钱义务主体范畴的标准。FinCEN界定零售商为在美国境内销售涵盖商品给消费者的人士:上一纳税年内,如果零售商从私人处购买价值超过50000美元的商品,则应纳入反洗钱义务主体范围;若上年度零售商仅出售超过50000美元的涵盖商品,但未达到50000美元的购买量,则不需列为反洗钱义务主体。是否被纳入反洗钱义务主体范围取决于上年度的经营状况,每年评估确定一次。六是典当行不被列入反洗钱义务主体范畴。《规定》明确在联邦或州法律框架下,正式注册或有经营执照的典当行不被定义为经销商,不需建立反洗钱系统。七是现金交易超过10000美元需上报大额交易报告。

  2010年,比利时在《防止利用金融系统洗钱和恐怖融资法》中,首次将黄金珠宝经销商纳入反洗钱义务主体范围,明确规定了金融机构、从业人员和黄金珠宝经销商的反洗钱相关义务。

  (二)全面的反洗钱义务要求

  比利时和美国在客户身份识别、构建科学内控机制、组织反洗钱业务培训等方面都做了明确规定。

  比利时要求按照《防止利用金融系统洗钱和恐怖融资法》规定,对四类客户必须做好身份尽职调查和识别工作:一是频繁交易客户;二是单次交易或系列相关交易额度超10000欧元的临时客户;三是从事疑似洗钱或恐怖融资交易的客户;四是重新识别客户,即之前已识别,但当下对客户的信息真实性有所怀疑的情况。此外,还要求对实际控制人开展客户身份识别。

  美国要求义务主体按照《银行保密法案》对防范洗钱和恐怖融资活动的要求,并结合自身业务特点、上下游客户特征,积极构建反洗钱内控机制、流程等。义务主体需指派至少一名在公司有足够权威的管理者兼任合规稽查员一职,负责反洗钱工作。是否需要配备合规专员取决于交易规模、交易复杂度和风险暴露程度。合规人员具体履行以下职责:在每日监测的基础上,确保反洗钱系统的有效性;根据需要及时更新升级反洗钱系统;定期组织员工培训;建立公正客观的监督评价机制4。

  美国经销商需按《银行保密法案》的要求,定期组织员工培训,组织学习如何挖掘和研判洗钱和恐怖融资线索。根据员工的具体工作内容和交易风险评估等级的不同,安排差异化的培训内容和培训时间,且要求根据反洗钱业务的变化及时更新培训内容。学习主题包含但不限于以下内容:《银行保密法案》的具体要求;什么是洗钱;如何洗钱;哪种行为和交易需引起关注;如何跟进监测可疑交易等。

  (三)详细的洗钱风险指引

  美国FinCEN要求经销商综合考虑所有相关因素评定洗钱风险,需特殊关注的要素有:一是需结合商品品种、客户、供应商、销售渠道和地理位置等因素,判断洗钱和恐怖融资风险;二是除与已有的客户、供货商以及受此规则约束的经销商发生交易外,需重点监测新建立的交易关系;三是关注当前交易付款账户是否存在于洗钱和恐怖融资活动频繁发生的地区。

  《指引》明确贵金属、珠宝行业经销商按《规则》要求对日常业务进行风险监测,尤其要重视与海外供应商的交易活动。由于海外交易呈现复杂和多样化的特点,与国内交易有较大差异,应给予经销商足够的自由度和空间,并根据各自的业务特点,设计自定义的反洗钱监测系统。要求经销商在评估交易风险水平时,应关注海外供应商和其所在司法管辖区域参与洗钱和恐怖融资的可能性和敏感度,综合考量以下因素。

  一是供应商所在司法管辖区对洗钱和恐怖融资活动的监管力度。《指引》建议经销商关注海外供应商是否被监管当局要求做到以下事项:建立反洗钱制度、流程和内控机制,判断交易是否涉嫌洗钱和恐怖融资活动;履行客户尽职调查职责;被要求上报或允许自愿上报可疑交易报告;上报大额现金交易报告;在交易前向行政当局报告可疑交易信息;制定政策和流程,及时终止可疑交易;设置合规专员岗位负责反洗钱工作的有效实施,定期更新反洗钱系统,组织员工培训。

  二是供应商所在司法管辖区对洗钱者和恐怖活动融资者的监管力度。《指引》建议经销商应关注:供应商所在地的行业准入门槛及审批要求;供应商所在地的行业合规监督机构运行情况。

  三是国际贸易中存在的可疑现象。《指引》建议经销商着重关注国际贸易中存在的可疑现象:异常支付方式,比如频繁使用现金交易、大量连号汇票、旅游支票、大额现金支票和第三方支付;供应商不愿意提供完整、准确的基本信息;与特定客户频繁发生异常交易活动,交易特征不同于一般交易等。

  (四)实时公正的监督机制

  美国监管机构要求经销商定期开展对反洗钱系统的内部稽查工作,确保反洗钱工作按既定计划进行。内部稽查频率根据经销商的销售规模、交易复杂程度、业务特点以及风险评价过程中涉及的相关因素而定。在确保公司合规人员不参与稽查的前提下,该项工作可由内部员工或第三方承担。美国反洗钱领域对此有一定争议。有意见认为,独立稽查的要求对于小企业是不公平的,他们的全体员工可能都直接参与了反洗钱工作,使得其不得不花费成本聘请外部机构参与督查。

  瑞士反洗钱工作取得卓越成绩的重要原因之一也是建立了健全的反洗钱监管组织体系,包括行业自律组织和政府监管组织,其中政府监管组织履行职责的范围更广。依据2007年6月颁布的《金融市场监管法》,瑞士政府监管组织包括金融市场监管局和国家博彩局,其中金融市场监管局由原国家银行委员会、原国家私人保险局和反洗钱监管局整合而成。《金融市场监管法》的监管范围涵盖贵金属和珠宝经销商在内的所有金融中介,同时规定了金融市场监管局的运作职能,对违反法规的金融中介,监管局可采取审查调查、裁决判罚、停业整顿、没收非法资金、吊销牌照等强制手段,以及监禁和处以罚金等。

  (五)严格的犯罪惩戒制度

  比利时对反洗钱的监管主要靠立法实现,反洗钱法律体系包括事前预防性立法和事后刑事立法。比利时刑法典规定:在知情情况下,收受、交易和参与运作管理非法资金,参与非法资金的藏匿、转移等行为都属于洗钱犯罪,按规定根据罪行轻重处以15天至5年不等的监禁,并处以相应罚款。当单次交易或系列相关交易金额超3000欧元时5,不允许使用现金支付,违反此规定将处以几十万甚至几百万的巨额罚款。

  瑞士曾经是洗钱犯罪的沃土,大量不法资金通过各种渠道涌入瑞士市场。伴随洗钱活动呈现跨国趋势,国内外要求瑞士政府加强反洗钱监管的呼声越来越大。最终,瑞士于1990年3月修改了刑法,增加两个与洗钱有关的罪名:洗钱罪和金融交易不尽职调查罪。根据瑞士刑法第305条第1款规定,洗钱罪是指行为人在知情情况下,故意掩盖或帮助他人掩盖违法所得的来源,或者阻碍监管机构对违法所得的调查和惩处的行为。违法所得包括货币资金、有价证券、珠宝黄金等一切有内在价值的不法资产6。根据瑞士刑法第305条第2款规定,金融交易中不尽职调查罪是指基于职业接受、保管、协助投资或转移属于第三方资产的行为人,未能尽职审查和辨别实际受益人的身份行为。其中,行为人是指任何接受、管理或协助投资资产的金融中介人,涵盖了金融服务业中未受监管的领域,包括黄金珠宝商在内7。瑞士联邦议会于1997年10月通过了《联邦预防金融机构洗钱法》,对瑞士金融机构的反洗钱义务作出规定。根据该法律规定,金融机构工作人员无照经营、未尽职上报可疑交易的行为应受处罚,处罚金额为5万至20万瑞士法郎。

  三、我国黄金市场反洗钱工作现状

  自2001年取消黄金统购统配政策以来,中国黄金市场经过十余年的迅速发展,经历了"逐步放开-市场化-国际化"的过程,逐步形成了集现货、期货两大场内交易所为主体,商业银行账户金、寄存金及其他场外珠宝首饰零售、回收交易为补充的多层次黄金市场体系。2018年,上海黄金交易所黄金成交量6。75万吨,同比增长24。35%,其中,黄金询价业务成交4。56万吨,同比增长99。57%;上海期货交易所黄金期货成交量3。22万吨,同比下降17。22%;商业银行在境内开展的各项场外黄金业务累计成交9312。77吨,同比增长15。34%。黄金现货、黄金期货和场外黄金交易已经逐步呈现三足鼎立之势。2017年9月26日,中国人民银行印发《中国人民银行关于加强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》(银发[2017]218号,以下简称《通知》),这是我国首个针对特定非金融领域的反洗钱文件,它的出台标志着特定非金融行业反洗钱工作在我国的正式落地实施。《通知》建立了我国黄金市场反洗钱工作的基本监管框架。

  (一)贵金属交易场所及交易商是反洗钱义务主体

  《通知》将从事的业务或者提供的服务涉及贵金属现货交易的贵金属交易场所(以下简称交易场所)以及在其场所内从事贵金属现货交易的贵金属交易商(以下简称交易商)确定为反洗钱和反恐怖融资的义务主体,要求其履行包括但不限于以下内容的义务:一是构建与其风险水平相适应的内控机制及风险防控措施;二是勤勉尽责开展客户身份识别;三是妥善保存客户身份资料和交易记录;四是及时上报大额和可疑交易报告;五是实施涉恐人员名单监控措施;六是原则上应采取非现金方式进行交易。

  (二)义务主体应构建可疑交易监测指标体系

  交易场所及交易商的业务特点多样,需按照实际情况开展个性化的反洗钱工作,包括构建差异化的可疑交易监测指标、提高人工识别和研判能力等。目前,上海黄金交易所按照相关规定要求,正在积极构建符合交易所特点的可疑交易监测模型和系统,对可疑交易进行跟踪、研判和上报。但目前,交易商的反洗钱工作开展比较滞后,监管机构正密切关注,督促交易商尽快制定反洗钱内控机制,按要求及时上报大额和可疑交易报告,不断提升反洗钱工作的合规性与有效性。

  (三)以非现金交易方式有效防范风险

  《通知》要求,交易场所及交易商在提供服务或开展业务时需采取银行转账方式,且银行账户必须与交易者同名,严格防范犯罪分子利用黄金买卖交易和退货退款等名义转移资金行为。遇到确需使用现金支付的特殊情况时,《通知》要求客户当日单笔现金交易或有明显关联的现金交易累计达到人民币5万元(含5万元)以上或外币等值1万美元(含1万美元)以上的,应在交易发生之日起的5个工作日内向人民银行报送大额交易报告。

  尽管已建立了一些初步监管体系,但场外交易市场的洗钱风险尚存。在贵金属的场外交易市场中,部分零售商以不开发票为条件,采取优惠让利的方式吸引客源,客户也会为获得优惠不索要发票,导致真实营业额无据可查。此外,现金交易的资金来源和去向都较难追溯,增加了黄金场外市场反洗钱监测分析的难度。同时,互联网黄金交易方式日益多样化,商家为抢占市场,对客户身份识别工作的认识不足,主动性较低,在客户信息采集和交易记录保存等方面尚处于空白阶段,存在一定洗钱风险。

  四、完善黄金市场反洗钱工作的相关建议

  (一)倡导"风险为本"理念,强化黄金市场反洗钱意识

  我国特定非金融行业反洗钱工作相比发达国家而言比较滞后,行业内的反洗钱动力不足,从业人员对反洗钱的认知较低。建议人民银行与黄金行业相关管理部门互相协作,有效形成监管合力,督促各义务机构严格落实反洗钱的各项政策要求。各义务机构要加强反洗钱政策宣传和培训,充分认识到反洗钱工作和业务工作相存相依、互相保障、互相促进的关系,不断提高从业人员的反洗钱意识。

  (二)积极推进、分类指导,加快出台我国黄金市场洗钱风险指引

  借鉴国际经验,深入开展调研,基于我国黄金市场反洗钱工作特点,在兼顾行业发展需要和市场自身运行特点的基础上,尽快推出我国黄金市场洗钱风险指引,逐步构建符合我国黄金市场发展趋势和国际市场标准的反洗钱监管体系。同时,对义务主体进行分类指导,逐步建立健全洗钱风险防控机制,并根据其业务特点,允许、鼓励义务主体发挥主观能动性,在原则框架内设计符合自身特点的细化标准和技术手段。

  (三)密切关注场外交易市场,防范和化解重大金融风险

  加大对场外交易市场的监管力度,推动相关主体按要求做好客户身份识别和信息采集工作,监测客户异常交易并上报大额交易报告和可疑交易报告等工作,严控新业态引发的洗钱风险,促进线上线下、场内场外同步规范发展。同时建议限制场外交易现金使用额度,严控资金走向,防范和化解重大金融风险。

  (四)加强与执法部门协调合作,重点防控跨市场、跨产品、跨机构的洗钱风险。

  积极发挥反洗钱工作部际联席会议作用,加强人民银行与公安、海关、税务以及黄金生产主管部门等的合作,积极防控跨市场、跨产品、跨机构的洗钱风险。

  参考文献
  [1] Riccardo Sansonetti, Switzerland:Legislation to Combat Money Laundering[J]. Journal of Money Laundering Control, 1998, Vol.2, Issue1:85.
  [2]白欢欢。美国贵金属、珠宝行业反洗钱监管经验及启示[J].金融会计, 2015(11):67-69.
  [3]中国人民银行反洗钱局。反洗钱法规实用手册(2017)[M].北京:中国金融出版社,2017.
  [4]罗杨,李哲。反洗钱前沿问题研究[M].北京:中国金融出版社,2014.
  [5]李东荣。 FATF建议与相关国际公约[M].北京:中国金融出版社,2012.
  [6]曹作义。金融机构如何识别、分析和报告重点可疑交易:典型案例解析[M].北京:中国金融出版社,2010.

  注释
  11建议22和23释义:规定金额是指贵金属和珠宝交易商涉及的现金交易达15000美元(欧元)。
  22 Fin CEN(The Financial Crimes Enforcement Network)是美国的金融情报机构,成立于1990年,隶属于美国财政部。
  33 《规则》规定:珠宝、贵金属、宝石及其成品构成了行业涵盖商品,其中的成品界定为:包含但不限于珠宝、钱币和古董,且其50%以上价值来源于其中的珠宝、贵金属或宝石。需要注意的是,涵盖商品不包括被纳入工业用途的含有珠宝、贵金属和宝石的机械或设备。
  44 《规定》并未指明要求第三方监督机构的参与,但要求评价结果客观公正,主要评价合规专员对风险判断的准确度、开展培训的频率等。
  55 2012年出台政策规定,在价值超过5000欧元的黄金买卖交易中,不得使用现金进行交易,2014年后又将这一限额调降至3000欧元。
  66 Riccardo Sansonetti(1998), Switzerland:Legislation to Combat Money Laundering, Journal of Money Laundering Control, Vol.2, Issue:1, 85.
  77 Riccardo Sansonetti(1998), Switzerland:Legislation to Combat Money Laundering, Journal of Money Laundering Control, Vol.2, Issue:1, 85.

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